近日，印太經濟框架（IPEF）14個成員國在美國底特律舉行第二次部長級會議，各方達成使供應鏈“更具彈性和安全性”的協(xié)議，美方聲稱要以此“減少對中國的依賴”。
這是IPEF啟動一年后達成的首份協(xié)議。分析認為，鑒于中國與地區(qū)國家間密切的經貿聯(lián)系，IPEF協(xié)議將帶來哪些影響仍不確定?！度毡窘洕侣劇贩Q，因各方在利益訴求上有諸多分歧，接下來的相關談判有陷入僵局的可能。
專家指出，IPEF打著合作之名行排他之實，企圖建立美國主導的貿易規(guī)則，重組產業(yè)鏈體系，讓地區(qū)國家與中國經濟“脫鉤”。IPEF存在多重硬傷，注定走不穩(wěn)、走不遠。
先天不足——
地緣政治色彩濃厚，與自貿協(xié)定有本質區(qū)別
近日，美國商務部長雷蒙多談及IPEF時指出，美國希望恢復在該地區(qū)的經濟領導地位，“為印度洋—太平洋國家提供一種替代中國的選擇”，又一次暴露IPEF的排他性、封閉性、對抗性等特點。
2021年10月，美國總統(tǒng)拜登以視頻方式出席東亞峰會時提出IPEF概念。2022年5月，拜登訪問日本期間宣布IPEF正式啟動。
“IPEF是美國臨時拼湊的產物?！睂ν饨洕Q易大學中國世界貿易組織研究院院長、教授屠新泉在接受本報記者采訪時指出，奧巴馬政府時期，美國主導推動“跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（TPP），特朗普政府上臺后退出TPP；拜登政府曾考慮重新加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP），但受到美國國內保護主義政治力量的掣肘。長期以來，以貿易為工具鞏固領導力、構筑同盟圈子，是美國的慣常做法。拜登政府也試圖在經貿領域推出一個構想，凸顯美國在亞太地區(qū)的存在感和影響力，IPEF由此產生。它并不是拜登政府深思熟慮后的產物，也稱不上“戰(zhàn)略性”構想，只能勉強算是“急就章”，缺乏實質性內容，存在先天不足。
中國社會科學院亞太與全球戰(zhàn)略研究院國際經濟關系研究室主任張中元向本報記者分析，在亞太地區(qū)，美國近幾屆政府對中國的圍堵和制衡從未停止。拜登政府上臺后，繼承并深化了特朗普政府提出的“印太戰(zhàn)略”概念。該戰(zhàn)略在安全領域投入較多資源，經濟領域存在短板。拜登政府試圖以IPEF彌補短板，為“印太戰(zhàn)略”服務。
英國國際關系分析人士湯姆·福迪曾指出，IPEF并沒有實際內容，僅僅是一個口號，最終會是無稽之談。因為它忽視了地理和經濟現(xiàn)實，是完全基于意識形態(tài)、一廂情愿的幻想。
據《紐約時報》報道，美國商業(yè)團體也對IPEF持保留態(tài)度。在日前致美國政府的公開信中，包括美國商會和全美制造商協(xié)會在內的30多家美國企業(yè)團體表示，IPEF談判忽略了有助于美國企業(yè)的傳統(tǒng)貿易優(yōu)先事項。該協(xié)議試圖將中國描繪成全球供應鏈的“破壞者”，而非能為美國和其他國家的企業(yè)帶來實質利益的一方，這顯然不符合事實。
“IPEF是一個將中國排除在外的所謂‘經濟安排’。美國試圖構建針對中國的價值觀同盟，鼓動亞太國家對中國‘脫鉤’，以達到主導亞太經濟、維護自身霸權、遏制中國的目的?！睆堉性J為，IPEF打著“經濟合作”的旗號，實際卻是在搞“經濟冷戰(zhàn)”，具有濃厚的地緣政治色彩，嚴重背離了亞太合作的理念和精神。一些亞太國家對該框架持謹慎甚至懷疑態(tài)度，不愿意在美國挑起的地緣政治對抗中“選邊站隊”。
屠新泉指出，IPEF與自貿協(xié)定的最大區(qū)別，就是缺乏貿易自由化、市場準入談判等相關內容。對除美國之外的其他國家而言，IPEF有哪些價值、能帶來哪些實際經濟利益，目前都看不到。因此，IPEF的生命力和吸引力大打折扣。
美國優(yōu)先——
體現(xiàn)美國的利益和價值觀，其他成員很難真正受益
按照美國的設想，IPEF包括四個支柱：一是在數(shù)字貿易、勞工和環(huán)境等領域制訂所謂公平、高標準和有約束力的規(guī)則；二是提高芯片、大容量電池、醫(yī)療產品、關鍵礦物等重要產業(yè)供應鏈的韌性和安全性；三是推動高標準基礎設施建設、脫碳和綠色技術發(fā)展；四是稅收和反腐敗。
“IPEF表面看來內容廣泛、議題較多，但實際成果寥寥?！睆堉性赋?，一方面，美國的承諾“口惠而實不至”。IPEF推出之初，其他成員國尤其是亞太國家更關心美國能否提供市場準入、降低關稅及貿易壁壘。但該框架顯然不能滿足這些國家的需求。在氣候變化、基礎設施等議題上，美國國內黨派斗爭激烈、分歧較大，也不太可能拿出具體舉措。另一方面，由于各成員國經濟發(fā)展水平差距較大，美國標榜的所謂“公平”“高標準”很難落到實處。比如，在數(shù)字經濟、勞工、清潔能源等方面，IPEF為他國設置了諸多束縛，迫使發(fā)展中國家同美經濟政策“硬接軌”，明顯超出部分國家的國內政策標準和實際承受能力。
《日本經濟新聞》稱，盡管IPEF就強化供應鏈問題取得了一定的進展，但在其他領域，美國和東南亞國家的立場分歧非常明顯。相比其他成員關心的貿易自由化問題，美國更重視它所謂的“勞工權利和環(huán)境”標準，這與東南亞國家追求實際利益的訴求相悖。
2022年9月，IPEF首次部長級會議舉行期間，印度就以“目前看不到益處”“可能歧視發(fā)展中國家”等為由，宣布暫時退出IPEF貿易談判。
“IPEF完全由美國主導，反映美國利益，是‘美國優(yōu)先’的產物，其他國家利益和訴求則被忽視。美國在提出苛刻要求的同時，又不承諾以降低關稅或擴大市場準入作為回報，造成一些國家的參與動力不足?！睆堉性f，對東盟來說，IPEF還帶來一個挑戰(zhàn)：由于緬甸、老撾、柬埔寨沒有參與該框架，東盟長期遵循的一致性原則或將遭到破壞。
美國CNBC指出，IPEF看似提供了一種具有很大靈活性的“軟法律”框架，但僅允許成員國就少數(shù)規(guī)則與個別領域達成一致。該框架的真正目的在于讓美國增強在該地區(qū)的影響力，以便為其采取的干預措施提供一個合法借口。
“IPEF的四個支柱都充斥著美國‘喜歡’的詞匯?！蓖佬氯赋觯热?，“公平貿易”是美國頻頻炒作的概念，美國一直狹隘地認為，美中經貿關系是“不平等”的；“供應鏈彈性”實質是為了建立擺脫中國的產業(yè)鏈供應鏈，但對中國的第一大貿易伙伴東盟而言，與中國“脫鉤”是無法實現(xiàn)的。美國試圖以自家標準主導亞太地區(qū)經貿，卻無法為其他國家?guī)韺嶋H利益。
后繼乏力——
受美國國內政治掣肘，未來存在較大不確定性
近年來，美國一直是亞太經濟合作的“攪局者”。從退出TPP，到不參加CPTPP和《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP），再到提出具有地緣政治色彩的IPEF，美國遵循的原則是“合則用，不合則棄”，完全從自身利益出發(fā)。美國是否能履行IPEF相關承諾？外界并不看好。
據悉，本屆美國國會并未授予拜登與其他貿易伙伴國談判并簽署新貿易協(xié)定的權力，這意味著IPEF只能提供一種松散的伙伴關系，無法達成具有法律約束力的貿易協(xié)定。同時，拜登政府為了避免該框架在國會論證期間通不過，已明確表示不會將談判結果提交國會批準，這就意味著IPEF達成的協(xié)議條款沒有法律效力。
法新社指出，與傳統(tǒng)的貿易協(xié)定不同，IPEF沒有談判關稅和放寬市場準入的計劃——因為這些在美國選民那里日益不受歡迎，也很難在美國國會獲得通過。
屠新泉指出，在美國國內黨派斗爭激烈、保護主義勢力對貿易自由化缺乏興趣的背景下，拜登政府若將IPEF拿到國會尋求批準，將面臨一定阻力。另外，IPEF內容主要體現(xiàn)民主黨的想法和理念，如清潔能源、基礎設施建設等議題，若共和黨政府上臺，IPEF前景將面臨極大不確定性。在財政預算上，由共和黨控制的眾議院經常反對民主黨政府的開支計劃，之后涉及IPEF的投資或援助計劃，很有可能會在國會遇阻。
2022年5月，為了推銷IPEF，美國政府宣布將向東盟投資1.5億美元，用于加強東南亞清潔能源建設、海上安全和抗擊新冠疫情等工作。該金額一經公布，就遭輿論嘲諷。畢竟，幾乎同一時間，美國向烏克蘭提供了高達400億美元的援助。路透社的報道指出，與中國和東南亞的深厚關系相比，美國的投資承諾顯得蒼白無力。
張中元也認為，IPEF實施前景有很大的隨意性和不確定性——
其一，該框架是拜登政府以簽署行政命令的方式推進的，不會經過國會批準，缺乏法律層面的保障和約束力。
其二，盡管IPEF在美國國內不走立法程序，但相關談判仍將受國內政治博弈的牽制，加之民主、共和兩黨在一些議題上存在分歧，商界人士也質疑該框架的實際效能，IPEF能否拿出促進投資的實際舉措，仍然存疑。
其三，該框架完全由美國主導，美國政府有可能根據自身利益需要隨時修改相關議題和內容。隨著美國政府換屆，IPEF能否貫徹下去也是一個問號。特朗普政府退出TPP談判就是一個先例。未來，IPEF很有可能會淪為一個僅具有象征意義的所謂“多邊合作”機制。
其四，美國的財政支出受多方面因素限制。且烏克蘭危機全面升級后，隨著地緣政治風險上升，美國企業(yè)參與基礎設施投資的動力不足。上述因素都將影響IPEF在實操層面的效果。
