根據(jù)美國當選總統(tǒng)拜登的預告，在他就任總統(tǒng)的第一天，美國將重新加入《巴黎協(xié)定》。此類跡象表明，入主白宮后，奉行多邊主義的拜登有望很大程度上回調特朗普的既定政策，包括能源政策。
在過去歷屆美國政府中，能源政策通常會隨政府更替而發(fā)生變化，并對美國乃至全球造成深遠影響。作為現(xiàn)代經(jīng)濟重要命脈的能源，與政治、經(jīng)濟、環(huán)境都有密切聯(lián)系，地位舉足輕重，其政策走向格外引人關注。
二戰(zhàn)后美國能源政策演變
縱觀第二次世界大戰(zhàn)以來的發(fā)展歷史，受能源供需情況、地緣政治以及政府治理能力等因素影響，美國能源政策經(jīng)歷了一系列演變。
20世紀40至60年代：能源政策寬松自由。在此階段，美國國內主要能源政策傾向于防止石油進口對國內石油產(chǎn)業(yè)的沖擊；國際方面，政府強調保障盟國石油安全，以服務于其世界霸權地位。
20世紀70至90年代：強調政府干預，強化能源安全。國內主要進行能源結構調整，并實施節(jié)能政策，能源供需矛盾逐漸緩和；國際方面，主導成立了國際能源署，制定最低保護價政策以促進國內石油產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，保障國家能源安全。
21世紀以來：兼顧市場機制和政府政策調節(jié)作用，促進能源獨立與清潔能源發(fā)展。這一時期，國際地緣政治態(tài)勢復雜多變，歷任政府雖然采取的舉措不盡相同，但都致力于降低美國的能源對外依存度，增加國內能源供給，推進節(jié)能以及大量使用清潔能源，實現(xiàn)能源供給的多元化。
奧巴馬自2009年上任后先后提出了美國能源新政、汽車節(jié)能減排計劃和美國聯(lián)邦政府創(chuàng)新戰(zhàn)略，將新能源技術作為創(chuàng)新戰(zhàn)略實施的突破口。盡管很多具體政策未能得到有效實施，但奧巴馬時期美國能源生產(chǎn)形勢還是發(fā)生了顯著變化。氣候政績空前優(yōu)異，保護了逾2.65億英畝（約合107.2萬平方千米）的公共土地和水域，清潔能源政策成效顯著。
在支持大規(guī)模開采天然氣、支持核能等清潔能源以及生物燃料開發(fā)等方面，特朗普政府的能源政策與奧巴馬政府保持了一定的連貫性，但其能源政策所秉持的總體理念與奧巴馬政府南轅北轍。就任總統(tǒng)的第一天，特朗普即發(fā)布“美國第一能源計劃”，其核心措施是發(fā)展化石能源，此后所有行動舉措都圍繞著消除煤炭、石油、天然氣生產(chǎn)的障礙而展開。國內政策上“為油氣松綁”，積極鼓勵化石能源生產(chǎn)；國際往來上“促油氣外銷”，積極擴大化石能源出口。同時，“以油氣為籌碼”，在實現(xiàn)國家安全與對外政策目標時頻繁借力能源工具。
特朗普任上的這幾年，美國石油和天然氣產(chǎn)量激增，國際能源地位提高。美國能源信息署發(fā)布的《能源短期展望報告》指出，2019年美國石油出口量首次超過進口量，甚至一度超越沙特，成為全球最大原油出口國。根據(jù)英國石油公司發(fā)布的《2020年世界能源統(tǒng)計年鑒（第69版）》，2019年全球天然氣產(chǎn)量增長了1320億立方米，其中美國增長量為850億立方米，幾乎占據(jù)了全球凈增長的2/3。
特朗普政府的能源政策，在化石能源生產(chǎn)與出口、能源安全方面均取得了一定成效，但這種“美國優(yōu)先”和“賺快錢”的能源政策，加劇了世界能源市場供應過剩，同時也加速改變了現(xiàn)有國際能源格局和能源地緣政治，更對全球氣候環(huán)境造成了不可估量的破壞。
拜登的“綠色新政”
拜登堪稱美國國會中推動氣候變化議題的先驅，曾參與起草氣候控制法案，其在奧巴馬政府內擔任副總統(tǒng)期間也積極規(guī)范碳排放，始終支持清潔能源和氣候治理。從拜登在此次總統(tǒng)競選中發(fā)表的講話來看，他在能源政策方面延續(xù)了民主黨一貫的立場和主張，旗幟鮮明地為清潔能源站臺。他表示支持清潔能源革命，并決心挽回特朗普任期內對氣候造成的破壞。
競選期間，拜登多次強調石油行業(yè)帶來的嚴重污染，及其被可再生能源取代的必要性。拜登在競選綱領中給出了非常詳細的綠色能源計劃，其實施核心包括新能源的研發(fā)、廣泛應用與對傳統(tǒng)能源的替代升級。同時，拜登還做出了多項促進清潔能源發(fā)展的承諾，包括在未來4年內投資2萬億美元來實現(xiàn)能源100%的清潔化和車輛零排放；制定更加嚴格的燃油排放新標準，確保100%新銷售的輕中型車輛實現(xiàn)電動化等。
他還表示，將在未來10年內對清潔能源的基礎設施建設投資4000億美元；在2030年年底前部署超過50萬個新的公共充電網(wǎng)點，同時恢復全額電動汽車稅收抵免；到2030年將海上風能增加一倍；到2050年之前達到“凈零排放”（即通過植樹造林、碳捕集捉等方式抵消碳排放）。
拜登以“綠色新政”為框架，回應氣候挑戰(zhàn)，依托技術創(chuàng)新、需求激發(fā)和基礎設施投資三大支柱，意在以清潔能源為杠桿，撬動美國經(jīng)濟；借氣候變化問題的溢出效應，重振美國在氣候治理、清潔能源技術、制造業(yè)和能源行業(yè)發(fā)展方面的全球領導力。
入主白宮后，拜登可能將尋求扭轉特朗普任期內對石油和天然氣行業(yè)的放松管制措施，同時實施從化石燃料中“合理過渡”的政策，試圖建立結構性的經(jīng)濟和政策支持方案，以刺激清潔能源的發(fā)展。大西洋理事會全球能源中心主任蘭道夫·貝爾稱，拜登的氣候和能源計劃頗具雄心，但由于參議院可能仍由共和黨控制，政策推行或將受阻。拜登很可能將工作重點放在減少對化石燃料的需求上，限制甲烷排放，鼓勵發(fā)展碳捕集與封存技術。
世界能源格局迎巨變
從其所秉持的總體理念來看，拜登的立場應與奧巴馬時期無異。但當今世界能源發(fā)展面臨著一系列新的不確定因素，尤其是受到全球化走勢和地緣政治變動等方面的影響，拜登團隊制定的能源政策將不會僅僅是奧巴馬時期的翻版，也將對時局做出回應。
當前，新冠肺炎疫情在國際上尚未得到有效遏制，各國經(jīng)濟復蘇緩慢。發(fā)展新能源的前期投入高，回報周期長，貫徹新能源政策可能會使美國的經(jīng)濟增長速度放緩。在美元與石油掛鉤的結算方式下，大力發(fā)展新能源在某種程度上是對既有美元體系的打擊，勢必經(jīng)歷相當長的陣痛期。美國是否能承受住這樣的風險和代價，以及在促進經(jīng)濟復蘇的緊迫性與發(fā)展新能源、應對氣候變化的緊迫性之間，如何尋找到一個平衡點等，都有待進一步觀察。
與此同時，國際油氣市場震蕩。特朗普政府掀起的針對多個國家和地區(qū)的貿易戰(zhàn)，使得世界各大經(jīng)濟體央行貨幣政策收緊，世界經(jīng)濟增長前景不明，加劇了國際市場對能源需求增長放緩的擔憂。
國際能源署預計未來幾年國際原油市場將延續(xù)供大于求的態(tài)勢，油價將維持低位震蕩，難以有效提振。而廉價的石油和天然氣唾手可得，不管是在美國國內還是新興市場，對清潔能源的需求都將受到抑制。雖然投資清潔能源技術也可以作為經(jīng)濟刺激計劃的一部分，但美國參眾兩院很難就清潔能源立法達成一致。
在未來的幾十年里，世界能源的面貌將會發(fā)生根本性改變。這些變化不僅與能源自身的演進有關，而且涉及能源系統(tǒng)發(fā)展和運行模式的根本性轉變。在各種因素的作用下，不同層面的能源政策將面臨新的威脅和挑戰(zhàn)。
作者 張林（系浙江外國語學院環(huán)地中海研究院助理研究員）
來源：2020年12月23日出版的《環(huán)球》雜志 第26期
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