作者 李明波
美國(guó)國(guó)會(huì)“中國(guó)特別工作組”下設(shè)的中美科技關(guān)系專家小組11月發(fā)表了長(zhǎng)篇政策報(bào)告《如何應(yīng)對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)：美國(guó)的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)新戰(zhàn)略》，從中可以看出，美國(guó)國(guó)內(nèi)已經(jīng)開始對(duì)特朗普政府執(zhí)政期間對(duì)華的全面科技封鎖政策進(jìn)行反思。
隨著大選結(jié)果塵埃落定，美國(guó)即將迎來政府換屆，而這份報(bào)告，或可透露美國(guó)未來幾年對(duì)華科技政策的新思維。一方面，新政府將強(qiáng)化科技領(lǐng)域的對(duì)華“防御”，從特朗普時(shí)期的一刀切封鎖方式修改為“小院高墻”的精準(zhǔn)打擊模式；另一方面，新政府將強(qiáng)化科技領(lǐng)域的對(duì)華“進(jìn)攻”，確保美國(guó)在高科技領(lǐng)域的全球地位，確保領(lǐng)先于中國(guó)。
“小院高墻”精準(zhǔn)策略
2018年10月，“新美國(guó)”（New America）智庫高級(jí)研究員薩姆·薩克斯率先提出了“小院高墻”的對(duì)華科技防御新策略?！靶≡焊邏Α痹臼且粋€(gè)軍事防御概念，最早是指由奧巴馬時(shí)期的國(guó)防部長(zhǎng)羅伯特·蓋茨提出的美國(guó)太空防御戰(zhàn)略。
以薩克斯、洛蘭德·拉斯凱為代表的一批美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，特朗普的對(duì)華全面科技封鎖猶如在整個(gè)高科技領(lǐng)域建立一堵巨大的圍墻，切斷中美高科技領(lǐng)域的一切聯(lián)系，但這樣的效果并不理想。首先，以美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有人力物力，很難有效地進(jìn)行篩查和阻隔；其次，對(duì)華限制也對(duì)美國(guó)造成附帶損害，因?yàn)槊绹?guó)和中國(guó)的科技一體化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了特朗普政府的評(píng)估。中美作為兩個(gè)技術(shù)領(lǐng)先的大國(guó)，已牢牢構(gòu)筑了一個(gè)科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，在研究、供應(yīng)鏈、人才和投資方面，美國(guó)也需要來自中國(guó)的合作。強(qiáng)行在科技領(lǐng)域?qū)⒅忻婪珠_只會(huì)適得其反，甚至可能造成毀滅性結(jié)果。
因此，薩克斯認(rèn)為，在“小院”修建高圍墻有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有效地篩查“小院”范圍內(nèi)的有害活動(dòng)，同時(shí)減輕對(duì)相鄰高技術(shù)領(lǐng)域的附帶損害。
經(jīng)過兩年多時(shí)間的學(xué)界討論、國(guó)會(huì)辯論，“小院高墻”策略逐漸成為美國(guó)國(guó)會(huì)推崇的對(duì)華科技防御策略，并在上文提到的報(bào)告中被明確采納。報(bào)告來源機(jī)構(gòu)中美科技關(guān)系工作小組，由來自于美國(guó)學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和智庫的29名中國(guó)問題和科技專家構(gòu)成，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)一年之久的審議和研究后完成了此報(bào)告。
報(bào)告指出，美國(guó)需要闡明與美國(guó)國(guó)家安全直接相關(guān)的特定技術(shù)和研究領(lǐng)域（即“小院”），并劃定適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略邊界（即“高墻”）?！靶≡骸眱?nèi)的核心技術(shù)，應(yīng)采取更嚴(yán)密更大力度的對(duì)華科技封鎖，但對(duì)“小院”之外的其他高科技領(lǐng)域，美國(guó)可重新對(duì)華開放。
不過，“小院”的范圍是什么，美方目前并沒有一個(gè)明確的方案。薩克斯2019年在國(guó)會(huì)參議院作證時(shí)曾提出，符合三大標(biāo)準(zhǔn)的高科技和新興技術(shù)應(yīng)該納入“小院”的管制范圍。中美科技關(guān)系工作小組的報(bào)告對(duì)此表示認(rèn)同，認(rèn)為可將這些標(biāo)準(zhǔn)作為進(jìn)一步討論的起點(diǎn)。這三大標(biāo)準(zhǔn)是：這些技術(shù)對(duì)軍事至關(guān)重要；中國(guó)對(duì)此技術(shù)擁有的知識(shí)相對(duì)匱乏；美國(guó)確實(shí)處于該技術(shù)發(fā)展的前沿。
2020年10月，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)公布了《關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)清單》，共計(jì)20大類，包括先進(jìn)計(jì)算、先進(jìn)的常規(guī)武器技術(shù)、人機(jī)交互、醫(yī)療與公共衛(wèi)生、量子計(jì)算、芯片、太空技術(shù)等。稍早一點(diǎn)的版本是2018年12月美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局公布的出口管制類新興技術(shù)列表14大類，包括生物技術(shù)、人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)、定位與導(dǎo)航、芯片等。在這兩個(gè)版本中，芯片、航空航天、量子計(jì)算、人工智能、數(shù)據(jù)分析存儲(chǔ)、生物是六個(gè)重疊領(lǐng)域，很可能成為美國(guó)對(duì)華科技防御的重點(diǎn)領(lǐng)域。
相比“小院”，“高墻”策略是明確的，主要有三大手段：多邊出口管制，限制中國(guó)投資美國(guó)技術(shù)領(lǐng)域，限制中國(guó)人進(jìn)入敏感的實(shí)驗(yàn)室。
2018年，美國(guó)制定的《出口管制改革法案》明確提出限制“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的出口。但美國(guó)發(fā)現(xiàn)需要加強(qiáng)多邊出口管制，修改現(xiàn)有的《瓦森納協(xié)定》，動(dòng)員盟國(guó)和伙伴國(guó)家參與到對(duì)中國(guó)的高科技封鎖，才能實(shí)現(xiàn)既有目標(biāo)。
在限制中國(guó)投資方面，2018年，特朗普簽署了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，該法案允許美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）審查由中國(guó)國(guó)家支持的基金對(duì)美國(guó)新興科技公司的投資，可用“國(guó)家安全”的名義否決中國(guó)的投資。
此外，美國(guó)的大學(xué)實(shí)驗(yàn)室等機(jī)構(gòu)將嚴(yán)格審查研究人員，禁止中國(guó)公民參與“小院”相關(guān)領(lǐng)域的科研工作。高校也會(huì)采取措施將高度敏感的研究轉(zhuǎn)移到安全管理更加嚴(yán)格的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。國(guó)會(huì)還將要求高等教育機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)嘏秴⑴c敏感技術(shù)研究者的個(gè)人信息，防止有中國(guó)公民可能繞過初始的簽證安全檢查。
美國(guó)欲確?？萍碱I(lǐng)先于中國(guó)
美國(guó)精英階層近年來反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)在科學(xué)領(lǐng)域的成就和全球領(lǐng)導(dǎo)地位，成就了美國(guó)今天的繁榮、安全和美國(guó)的生活方式。但是，美國(guó)在高新技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力面臨著中國(guó)越來越強(qiáng)大的挑戰(zhàn)。在美國(guó)新版的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)被認(rèn)定是對(duì)國(guó)家安全至關(guān)重要的領(lǐng)域。當(dāng)前美國(guó)最大的擔(dān)心是，如果中國(guó)在人工智能、量子技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)上超過美國(guó)，美國(guó)的國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)力和美國(guó)的生活方式將會(huì)發(fā)生重大變化。
因此，美國(guó)接下來的對(duì)華科技政策不僅是簡(jiǎn)單的防御作戰(zhàn)，還要有進(jìn)攻作戰(zhàn)。美國(guó)將力爭(zhēng)確保聯(lián)邦政府繼續(xù)發(fā)揮在高新技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)作用，加大研究投資、促進(jìn)私營(yíng)部門的伙伴關(guān)系、加強(qiáng)政策創(chuàng)新，減少監(jiān)管障礙。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)中國(guó)特別工作組的政策報(bào)告，美國(guó)對(duì)華科技重點(diǎn)進(jìn)攻領(lǐng)域?qū)⑹侨斯ぶ悄堋?G無線通信、量子信息科學(xué)、無人駕駛汽車、網(wǎng)絡(luò)安全和生物技術(shù)。
同時(shí)，美國(guó)政府為繼續(xù)維持對(duì)中國(guó)的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，將加大資金投入培養(yǎng)一支有競(jìng)爭(zhēng)力的美國(guó)本土人才隊(duì)伍。
美國(guó)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)本土學(xué)生準(zhǔn)備申請(qǐng)科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)（STEM）等相關(guān)學(xué)科學(xué)位的人數(shù)持續(xù)萎縮。過去幾十年來，大學(xué)費(fèi)用的上漲速度也超過通貨膨脹，從而增加了學(xué)生承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)，科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)等專業(yè)學(xué)生的就業(yè)率和薪資水平并不高。美國(guó)政府意識(shí)到，必須加大資金扶持力度，為這些專業(yè)的本國(guó)學(xué)生提供更多獎(jiǎng)學(xué)金，在就業(yè)市場(chǎng)聯(lián)邦政府與州政府、雇主們合作，為員工提供更多的繼續(xù)教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高美國(guó)勞動(dòng)力人才的科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)能力。
分析人士比較一致的觀點(diǎn)是，拜登新政府上臺(tái)后，中美關(guān)系可能在戰(zhàn)略層面趨于穩(wěn)定，但雙方在技術(shù)領(lǐng)域更深層次的沖突并不會(huì)停止。針對(duì)美國(guó)對(duì)華科技政策新思路，中國(guó)必須高度重視，認(rèn)真準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)。
要指出的是，美國(guó)的對(duì)華科技政策新思維雖然不會(huì)從根本上改變其對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略，但其競(jìng)爭(zhēng)的范圍、方式和邏輯都會(huì)與特朗普政府有所不同，中國(guó)在兩國(guó)科技領(lǐng)域的競(jìng)合中仍然存在大量可作為的空間。
（作者系華南理工大學(xué)公共政策研究院傳播中心主任）
來源：2020年12月23日出版的《環(huán)球》雜志 第26期
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